Nieruchomości
Działy tematyczne

Darowizna na rzecz gminy

Piotr Połczyński
2012-08-10
Komentarz do art. 22 UGN

Art. 22 UGN normuje darowiznę nieruchomości dokonywaną na rzecz gminy z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe oraz na realizację związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej.

 

Przesłanki darowizny, podmioty reprezentujące, forma umowy

 

Nieruchomości publiczne mogą być przedmiotem obrotu, w tym w szczególności przedmiotem umowy darowizny na cele publiczne oraz darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostkami samorządu terytorialnego (gminą, powiatem, województwem – art. 4 pkt 9b UGN) oraz między tymi jednostkami (szerzej zob. Komentarz do art. 13 UGN). Regulacja ta znajduje co do zasady zastosowanie również do związków jednostek samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 2 UGN).

Obrót nieruchomościami w ramach wzajemnych stosunków pomiędzy podmiotami publicznymi odbywa się przy uwzględnieniu zasady prymatu interesu publicznego, która wypiera w tym przypadku zasadę ekwiwalentności świadczeń (szerzej zob. Komentarz do art. 14 UGN i Komentarz do art. 15 UGN).

 

Szczególny przypadek darowizny (art. 888 KC) nieruchomości w obrocie dokonywanym pomiędzy podmiotami publicznymi przewiduje art. 22 UGN.

Na warunkach określonych powołanym przepisem darowizna ta może zostać dokonana przez Skarb Państwa, powiat lub województwo wyłącznie na rzecz gminy. Przedmiotem tej czynności prawnej może być tylko nieruchomość wchodząca do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, województwa lub powiatu, a więc nieruchomość stanowiąca własność tego podmiotu, nieznajdująca się w użytkowaniu wieczystym, a nadto przysługujące Skarbowi Państwa lub wymienionym jednostkom samorządu terytorialnego prawo użytkowania wieczystego gruntu (art. 21 UGN, art. 25c UGN, art. 25a UGN). Nie dotyczy to jednak nieruchomości państwowych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (zob. Komentarz do art. 21 UGN) oraz zaliczanych do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa normowanego Prawem wodnym (zob. Komentarz do art. 21a UGN). Kolejnym warunkiem dotyczącym nieruchomości jest przeznaczenie jej w planie miejscowym (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 4 pkt 5 UGN) pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację związanych z nim urządzeń infrastruktury technicznej. Darowanie nieruchomości w tym trybie obwarowane jest nadto ustaleniem, że wymienione cele nie mogą być realizowane przez darczyńcę. Jednocześnie spełniona musi być przesłanka sprowadzająca się do istnienia po stronie gminy ważnego interesu w realizacji przynajmniej jednego z wymienionych celów (budownictwo mieszkaniowe lub realizacja związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej).

 

Z wnioskiem do Skarbu Państwa, województwa lub powiatu występuje w imieniu gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako organ wykonawczy gminy działający na jej rzecz (szerzej zob. Komentarz do art. 11a UGN).

Ze strony Skarbu Państwa właściwy do zawarcia umowy jest starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Za województwo oraz powiat działa odpowiednio zarząd województwa oraz zarząd powiatu (szerzej o reprezentowaniu jednostek samorządu terytorialnego oraz Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami zob. Komentarz do art. 11 UGN).

 

Dla swej ważności darowizna wymaga zachowania formy aktu notarialnego – i to zarówno wówczas, gdy przedmiotem tej umowy jest prawo własności nieruchomości (art. 158 KC), jak i w sytuacji, gdy chodzi o prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (art. 158 KC w zw. z art. 237 KC). W tym ostatnim przypadku warunkiem koniecznym przejścia prawa na gminę jest nadto wpis w księdze wieczystej (art. 27 zd. 2 UGN). Jako że wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku (art. 29 UKWH), moment skutecznego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz gminy należy ustalić na godzinę i minutę, w której w danym dniu wniosek wpłynął do sądu wieczystoksięgowego. Ten właśnie moment uważa się bowiem za chwilę złożenia wniosku (art. 626[6] § 1 zd. 2 KPC).

 

Roszczenie o darowanie nieruchomości

 

Treść art. 22 UGN pozwala przyjąć, że przepis ten przyznaje gminie roszczenie o przekazanie na jej rzecz nieruchomości w drodze darowizny.

 

Przesłanki tego roszczenia zostały określone wyczerpująco i są one obiektywnie weryfikowalne. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że ważny interes gminy przemawiał będzie za darowaniem nieruchomości z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, województwa lub powiatu przykładowo wówczas, gdy umożliwi to realizację zadania własnego gminy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego (art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym).

 

Istotne jest również posłużenie się – stanowiącym nakaz określonego zachowania, który wyklucza swobodę decyzyjną – zwrotem „przekazuje się" zamiast przykładowo „można przekazać" lub innym zbliżonym, jak chociażby „może być (...) przedmiotem darowizny" (art. 13 ust. 2 UGN). Także przyznanie gminie możliwości wystąpienia z wnioskiem o przekazanie nieruchomości zdaje się przemawiać za przyznaniem tej jednostce samorządowej roszenia o jej darowanie.

 

Omawiane unormowanie zawiera również przesłankę niweczącą roszczenie gminy. Jest nią możliwość zrealizowania celu (na który darowizna miałaby nastąpić) odpowiednio przez Skarb Państwa, województwo lub powiat.

 

Taki stan rzeczy oznacza, że wystąpienie ustawowych przesłanek darowania nieruchomości w trybie art. 22 UGN, przy jednoczesnym braku wskazanej przesłanki negatywnej, obliguje do zawarcia umowy darowizny na rzecz gminy.

 

Roszczenie to, mające swoją materialnoprawną podstawę w treści art. 22 UGN, może być realizowane w drodze procesu sądowego w sprawie o nakazanie złożenia oświadczenia woli, którego treścią jest darowanie gminie określonej nieruchomości. Wyrok uwzględniający powództwo będzie zastępował oświadczenie darczyńcy (art. 64 KC w zw. z art. 1047 KPC). Jako że orzeczenie takie co do zasady zastępuje jedynie oświadczenie zobowiązanego, konieczne jest nadto złożenie przez gminę oświadczenia woli o przyjęciu darowizny. Jakkolwiek forma aktu notarialnego jest wymagana z reguły jedynie dla oświadczenia darczyńcy (art. 890 § 1 KC), to jednak w tym wypadku – a mianowicie ze względu na przedmiot darowizny – również oświadczenie gminy powinno mieć formę notarialną (art. 158 KC).

 

Dopiero orzeczenie sądowe uwzględniające powództwa wraz z oświadczeniem obdarowanego będą składały się na umowę darowizny.

 

Pamiętać jednak należy o istotnym wyjątku od konieczności złożenia oświadczenia również przez gminę. Jeżeli bowiem sąd uwzględni powództwo w całości zgodnie z żądaniem gminy, wyrok będzie zastępował umowę darowizny (OSNC.1968.12.199). W takiej sytuacji złożenie przez gminę oświadczenia o przyjęciu darowizny byłoby zbędne.

 

Oznaczenie celu darowizny i terminu jego realizacji

 

Cel, na który następuje darowanie nieruchomości (budownictwo mieszkaniowe lub realizacja związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury techicznej), musi zostać określony w umowie. Jako że niewykorzystanie nieruchomości na ten cel skutkuje co do zasady koniecznością odwołania darowizny, należy przyjąć, że umowa darowizny powinna określać również termin, w którym cel ten ma zostać zrealizowany. Niewskazanie tego terminu uniemożliwiałoby bowiem, lub – zależnie od okoliczności – przynajmniej utrudniałoby w poważnym stopniu, ustalenie niezrealizowania przedmiotu darowizny na cel określony w umowie.

 

Odwołanie darowizny

 

Odwołanie darowizny następuje przez oświadczenie złożone na piśmie (art. 900 KC). Forma ta pozostaje aktualna w przypadku, gdy przedmiotem darowizny była nieruchomość. Niezachowanie wymaganej formy nie powoduje nieważności samego odwołania darowizny (art. 73 § 1 KC), mimo to skutkuje istotnymi ograniczeniami dowodowymi w sporze sądowym dotyczącym zwrotnego przeniesienia prawa własności darowanej uprzednio nieruchomości (art. 74 § 1 i 2 KC).

 

Oświadczenie o odwołaniu darowizny powinno zostać złożone przez starostę (prezydenta miasta powiatowego), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarząd województwa lub zarząd powiatu, w zależności od tego, czy przedmiotem uprzednio dokonanej darowizny była nieruchomość Skarbu Państwa, województwa czy też powiatu (art. 11 ust. 1 UGN w zw. z art. 11a UGN). Adresatem tego oświadczenia jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), będący organem wykonawczym gminy właściwym w sprawach gospodarowania nieruchomościami tej jednostki samorządu terytorialnego, który gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości (art. 11 ust. 1 UGN, art. 25 ust. 1 UGN).

 

W razie skutecznego odwołania darowizny gmina zobligowana będzie do złożenia oświadczenia o przeniesieniu prawa własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz darczyńcy. Samo bowiem oświadczenie o odwołaniu darowizny ma jedynie skutek obligacyjny, a nie prawnorzeczowy, to jest nie przenosi tych praw z powrotem na darczyńcę. Oświadczenie o przeniesieniu własności lub użytkowania wieczystego z powrotem na darczyńcę powinno zostać złożone w formie aktu notarialnego (art. 158 KC), pod rygorem nieważności (art. 73 § 2 zd. 1 KC). Jednak samo oświadczenie obdarowanego nie jest wystarczające dla zwrotnego przeniesienia nieruchomości. Następuje to bowiem w drodze umowy, na którą składają się oświadczenia woli obu wymienionych podmiotów. Również oświadczenie złożone w imieniu Skarbu Państwa, województwa lub powiatu, dotyczące przeniesienia prawa do nieruchomości, wymaga zachowania formy aktu notarialnego.

 

Roszczenie o zwrotne przeniesienie nieruchomości, tak samo jak roszczenie o przekazanie nieruchomości na rzecz gminy w drodze darowizny, może być realizowane w sądowym postępowaniu cywilnym przez wytoczenie powództwa przed sądem powszechnym.

Jeżeli sąd uwzględni powództwo w całości zgodnie z żądaniem pozwu, wyrok będzie zastępował również oświadczenie powoda (darczyńcy).

 

Odstąpienie od odwołania darowizny może nastąpić wyłącznie za zgodą:

-wojewody – gdy chodzi o nieruchomość wchodzącą uprzednio w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa,

-sejmiku województwa – w odniesieniu do nieruchomości darowanej przez województwo,

-rady powiatu – jeżeli przedmiotem darowizny była nieruchomość wchodząca w skład powiatowego zasobu nieruchomości.

 

Wojewoda udziela zgody w formie zarządzenia, natomiast sejmik województwa i rada powiatu w drodze uchwały (szerzej zob. Komentarz do art. 11 UGN).